تيم إيتون
أصبحت حكومة الوحدة الوطنية (GNU) أول حكومة موحّدة منذ عام 2014 عندما جرى تكليفها في مارس/آذار 2021. وكان تفويضها يتركّز تقريبًا بشكل حصري على قيادة ليبيا نحو الانتخابات المقررة في ديسمبر/كانون الأول من ذلك العام.
وفي هذا السياق، لم يكن لدى حكومة الوحدة الوطنية تفويض واضح للانخراط في أي مجموعة موسّعة من الأهداف الاقتصادية، باستثناء الأولويات اليومية القائمة التي كانت تتابعها مجموعة العمل الاقتصادية (EWG)، مثل تحقيق تحسينات في شبكة الكهرباء.
وبينما واصلت مجموعة العمل الاقتصادية (EWG) ولجنة الخبراء الاقتصاديين الليبيين (LEEC) عملهما، لم تُعطِ حكومة الوحدة الوطنية أولوية لتنفيذ توصياتهما، إذ اعتبرت أن اتخاذ القرارات الاقتصادية يقع ضمن مسؤوليتها. علاوة على ذلك، فإن العدد المحدود من أعضاء لجنة الخبراء الاقتصاديين الليبيين الذين انضموا لاحقًا إلى حكومة الوحدة الوطنية لم يبدُ أنهم عملوا كمدافعين عن إصلاحات اللجنة بعد دخولهم الحكومة. وبالتالي، لم تتحقق أهداف غسان سلامة وستيفاني ويليامز المتمثلة في معالجة الدوافع الاقتصادية للصراع.
شهد المسار السياسي في ليبيا حالة من الجمود عقب الفشل في إجراء الانتخابات في ديسمبر/كانون الأول 2021. وفي فبراير/شباط 2022، عاد الانقسام بين الحكومتين المتوازيتين إلى الظهور مجددًا: حكومة الوحدة الوطنية في الغرب، وحكومة الاستقرار الوطني (GNS) في الشرق. ولمعالجة الانقسام التنفيذي، سعت بعثة الأمم المتحدة للدعم في ليبيا (UNSMIL)، بدعم من مجموعة العمل الاقتصادية، إلى تحقيق ثلاثة أهداف رئيسية: ضمان إدارة شفافة وعادلة لإيرادات الدولة؛ حماية عمليات المؤسسة الوطنية للنفط؛ ودفع جهود توحيد مصرف ليبيا المركزي.
بوجه عام، أشارت هذه التحركات إلى عودة إلى أجندة ما قبل عام 2017، التي ركّزت على تحسين الحوكمة اليومية بدلًا من السعي إلى إصلاح الدولة الليبية بحد ذاتها. ومن المهم الإشارة إلى أن هذا النهج اعتمد أيضًا على الحوار بدلًا من الوساطة النشطة، بحيث كان أي تقدم مرهونًا باستعداد صانعي السياسات الليبيين القائمين في مواقعهم.
في ربيع عام 2022، طُرح في مجموعة العمل الاقتصادية مقترح طوّرته الولايات المتحدة، وهو آلية الشفافية والمساءلة في المالية العامة (المعروفة باسم «مستفيد» Mustafeed). وقد شكّل ذلك خروجًا عن الجهود السابقة، إذ سعى إلى فرض شروط على السلطات الليبية. وعلى وجه التحديد، هدفت آلية «مستفيد» إلى حصر إنفاق الدولة في الفئات الأساسية فقط، وذلك لجعل تمسّك المسؤولين المرتبطين بمصالح راسخة بمناصبهم أكثر صعوبة، وتحفيز التوجه نحو الانتخابات. وليس من المستغرب أن يواجه المقترح مقاومة شديدة من صانعي السياسات الليبيين، الذين اعتبروه انتهاكًا للسيادة الليبية. وأمام هذه المقاومة، إضافة إلى تحديات التنفيذ المحتملة، لم يرَ مقترح «مستفيد» النور.
ومن السمات الرئيسية للمسار السياسي حتى الآن التأكيد على أن الجهود ينبغي أن تكون «ليبية القيادة». وقد برز جهد اقتصادي تقوده ليبيا فعلًا في صيف عام 2023، في ظل توترات بين الحكومتين المتنافستين في الغرب والشرق بشأن السيطرة على إيرادات الدولة. وأسّس المجلس الرئاسي في طرابلس ما سُمّي باللجنة المالية العليا، التي صُممت للتوسط في النزاعات الاقتصادية بين مراكز القوى المتنافسة.
عقدت اللجنة عدة اجتماعات، لكن مسؤولين من الشرق انسحبوا منها بعد التوصل إلى صفقة سياسية بين محافظ مصرف ليبيا المركزي، الصديق الكبير، ورئيس مجلس النواب، عقيلة صالح، بشأن «توحيد» اسمي للمصرف المركزي، أصبح بموجبه المحافظ الشرقي، مرعي البرعصي، نائبًا للمحافظ.
ومع انهيار اللجنة المالية العليا، تلاشت المفاوضات حول الملف الاقتصادي. وانتقلت النقاشات الحقيقية بين مراكز القوى المتنافسة إلى ما وراء الأبواب المغلقة، وتركزت على اتفاق ضمني في قطاع النفط لتقاسم الوصول إلى عائدات النفط بين الشرق والغرب. ولاحقًا، شكّل مجلس النواب لجنة فنية في ديسمبر/كانون الأول 2023 لإعداد مشروع ميزانية موحدة، إلا أن هذه الميزانية جرى تجاهلها في نهاية المطاف.
وهكذا، واصلت ليبيا العمل دون أي اتفاق رسمي بشأن إنفاق الدولة بين الشرق والغرب، ما أتاح الزيادات غير المنضبطة في الإنفاق التي يتناولها هذا البحث بالتفصيل.
في يونيو/حزيران 2024، أعادت الولايات المتحدة إطلاق حوارها الاقتصادي الخاص بهدف تعزيز التوافق بين مؤسسات الدولة الليبية المنقسمة. غير أنه بحلول أغسطس/آب 2024، أدت الخلافات المتصاعدة حول توزيع الموارد إلى أزمة قيادة داخل مصرف ليبيا المركزي. وأسفرت المفاوضات التي يسّرتها بعثة الأمم المتحدة للدعم في ليبيا عن تعيين محافظ جديد للمصرف المركزي وإعادة تشكيل مجلس إدارة في أكتوبر/تشرين الأول 2024، بعد غياب دام عقدًا من الزمن.
وفي ديسمبر/كانون الأول 2024، أعلنت بعثة الأمم المتحدة للدعم في ليبيا عن إطلاق عملية سياسية «متعددة المسارات» تُيسّرها البعثة لكنها بقيادة وملكية ليبية. وكان جوهر هذه المبادرة تشكيل لجنة استشارية من خبراء ليبيين مستقلين يقدّمون خيارات تنظر فيها البعثة بهدف كسر حالة الجمود السياسي.
وكجزء من هذه العملية، كانت البعثة تعتزم بلورة حوار شامل ومنظم بين المكوّنات الاجتماعية الليبية للتوصل إلى توافق حول رؤية جماعية لمستقبل البلاد ومعالجة دوافع الصراع طويلة الأمد. ولاحظت العملية البناء على الأعمال القائمة التي شارك فيها شركاء ليبيون، مع تركيز المشاورات الاقتصادية على قضايا جوهرية من شأنها ضمان «اقتصاد مستقر ومستدام ومزدهر» يعود بالنفع على الشعب الليبي. ومع ذلك، لم تُستكمل أو تُتفق بالكامل على المعايير اللازمة لتحديد كيفية تفاعل هذا الحوار المنظم مع مسارات الجهد الأخرى.
في صيف عام 2025، استؤنف مسار برلين، حيث ساعدت ألمانيا الأمم المتحدة على جمع الأطراف الدولية في محاولة لصياغة توافق يدعم خطط الأمم المتحدة الآخذة في التبلور. وقد أعلنت هذه الخطط أمام مجلس الأمن الدولي رئيسة بعثة الأمم المتحدة للدعم في ليبيا والممثلة الخاصة للأمين العام، هانا تيته.
وبالاستناد إلى توصيات اللجنة الاستشارية — التي قُدّمت في يونيو/حزيران 2025 — ركزت مقترحات تيته على تجاوز العوائق السياسية التي تعترض إجراء الانتخابات الوطنية، والسعي لإصدار قانون انتخابات يحظى بقبول واسع، وتيسير تشكيل حكومة مؤقتة تمهيدًا لتنظيم الاقتراع.
غير أن ارتباط هذه العملية بالحوار المنظم المعلن سابقًا بشأن الإصلاح الاقتصادي ما يزال غير واضح. وحتى نوفمبر/تشرين الثاني 2025، حين كان هذا البحث قيد الإعداد، كانت الجهود لإعادة انعقاد مجموعة العمل الاقتصادية — التي لم تجتمع خلال السنوات الثلاث السابقة — لا تزال جارية. ومع ذلك، لا يوجد توافق واضح حول وظيفة مجموعة عمل اقتصادية مُعاد تفعيلها، أو كيفية تفاعلها مع الحوار المنظم الذي جرى إطلاقه بالفعل.
خامسًا: دروس من دول أخرى
تتضمن اتفاقيات السلام الناجحة عادةً بنودًا للحد من التفاوتات الاقتصادية بين المجتمعات وتعزيز التنمية الاقتصادية. غير أن هذه التسويات قد تفشل في تحقيق كامل فوائدها إذا كانت القدرة المؤسسية على التنفيذ ضعيفة، أو إذا غاب «الإدماج الاقتصادي العمودي».
إن مزيج الصراع المستمر، والتنافس على السيطرة على موارد الدولة، والمركزية الإدارية المفرطة، وغياب التنمية المستدامة ليس حكرًا على ليبيا. فقد تضمنت التسويات السياسية الحديثة في بلدان مختلفة مجموعة من الأحكام الاقتصادية لمعالجة مثل هذه المشكلات، وقد توفر دروسًا لصنّاع السياسات المنخرطين في الشأن الليبي. وشملت هذه الأحكام:
-
صيغًا لتقاسم عائدات الموارد؛
-
تمويل إعادة الإعمار؛
-
إصلاح الأراضي؛
-
برامج التوظيف؛
-
وتخفيف أعباء الديون.
تُظهر تحليلات التسويات السياسية في بلدان وسياقات أخرى أن هذه الاتفاقيات نجحت عمومًا في تحقيق إدماج اقتصادي وتجنب تجدد العنف على المدى القصير، لكنها حققت نجاحًا أقل في إرساء الاستقرار طويل الأمد، والتنمية العادلة، والنمو الاقتصادي المستدام.
وحيثما دعمت هذه الأحكام تنمية اقتصادية أوسع، فقد وفّرت نوعًا من «عائد السلام» الاجتماعي–الاقتصادي. فعلى سبيل المثال، يُنظر إلى تقاسم الإيرادات في اتفاق سلام آتشيه في إندونيسيا على أنه حال دون العودة إلى الصراع من خلال معالجة التهميش الاقتصادي وتقليص الدعم للانفصال.
كما أتاح اتفاق الجمعة العظيمة في أيرلندا الشمالية استثمارات مالية كبيرة من الاتحاد الأوروبي والمملكة المتحدة، حسّنت الأوضاع الاقتصادية في الإقليم، وساعدت على تقليص الفجوة الاقتصادية بين المجتمعات وخلقت حافزًا مشتركًا للحفاظ على السلام.
وفي ليبيريا وسيراليون، مكّن تخفيف الديون والمساعدات الدولية حكومات ما بعد الحرب من إعادة توجيه الموارد المالية نحو الخدمات الأساسية والبنية التحتية وبرامج التوظيف.
وتعكس هاتان الحالتان أيضًا عنصرًا إضافيًا غالبًا ما يكون حاسمًا لاستدامة اتفاقيات السلام: ففي كل من ليبيريا وسيراليون، وهما بلدان يعتمدان على الريوع الخارجية، اقترنت تعبئة الموارد المالية بشروط للمساعدات تفرض إصلاحات في الحوكمة والمؤسسات، لضمان استخدام المساعدات بفعالية.
غير أن ليبيا، بوصفها بلدًا من فئة الدخل المتوسط الأعلى وغنية بالموارد الطبيعية، فإن التهديد بحرمانها من الوصول إلى التمويل الخارجي لا يحمل النفوذ نفسه كما في أماكن أخرى. وعليه، يُنصح باتباع نهج مختلف إذا أرادت ليبيا مواجهة تحديات تحقيق الاستقرار طويل الأمد والتنمية العادلة والنمو الاقتصادي المستدام.
وينبغي أن يركز هذا النهج على استثمار اعتماد ليبيا على الوصول إلى معاملات الدولار في النظام المالي الدولي. ففي نهاية المطاف، يجب أن تمر جميع عائدات صادرات النفط الليبية عبر هذا النظام. وبالتالي، فإن التركيز على ضمان التزام ليبيا وشركائها التجاريين الدوليين بمتطلبات الامتثال المالي يمثل أكبر مصدر نفوذ تمتلكه الولايات المتحدة وشركاؤها الدوليون.
ولكي يكون هذا النفوذ فعالًا، يتطلب الأمر انخراطًا مستدامًا بين المجتمع الدولي وأصحاب المصلحة الليبيين. وتشير الأدلة من سياقات أخرى إلى أن خرائط الطريق لتنفيذ الأحكام الاقتصادية المتفق عليها يجب أن تكون واقعية وتحافظ على قبول أطراف الصراع.
أما الإخفاق في تلبية هذه المعايير — بسبب ضعف القدرة المؤسسية أو تغليب المصالح الراسخة، على سبيل المثال — فمن المرجح أن يؤدي إلى تنفيذ محدود أو غير مكتمل للأحكام الاقتصادية في أي اتفاق.
وتتجلى مخاطر مماثلة في التحديات التي ظهرت لاحقًا حول اتفاق سلام آتشيه — رغم نجاحه في جوانب عديدة — في إندونيسيا. فقد تضمّن الاتفاق مكونات اقتصادية معقدة، بما في ذلك أحكامًا لإنشاء وضع الحكم الذاتي الخاص الذي سمح للإقليم بالاحتفاظ بحصة أكبر من عائدات الضرائب والسيطرة على الإنفاق العام من خلال عملية اللامركزية المالية، إلى جانب أحكام لتسوية نزاعات الأراضي وتعويض النازحين واستعادة حقوق الملكية للمتضررين من الصراع. إلا أن آتشيه كانت تمتلك جهازًا بيروقراطيًا غير مهيأ للتعامل مع إعادة الإعمار والتنمية بعد الصراع، ما عقّد اعتماد اتفاق السلام.
ويُعثر على مثال آخر لتحديات التنفيذ والحوكمة في اتفاق السلام الشامل بين حكومة السودان والحركة الشعبية لتحرير السودان. فقد تضمّن الاتفاق، الموقّع عام 2005، أحكامًا اقتصادية كانت حاسمة في الحفاظ على السلام خلال الفترة الانتقالية التي سبقت استقلال جنوب السودان في عام 2011.
غير أن أوجه الضعف التي أثّرت في التنفيذ والشفافية والتنويع الاقتصادي حدّت من نجاح الجهود الرامية إلى تحسين حوكمة قطاع النفط، وجذب الاستثمار الأجنبي، وتحفيز التنمية الاقتصادية. كما واجهت حكومة جنوب السودان الجديدة صعوبة في سنّ التشريعات والآليات التنظيمية اللازمة، ما أعاق تنفيذ المكونات الاقتصادية لاتفاق السلام قبل الاستقلال.
ونتيجة لذلك، فإن معظم الأموال أو الاستثمارات التي كان من المفترض أن تموّل تحوّل جنوب السودان بعد عام 2011 لم تصل إلى أهدافها. ويُزعم أن جزءًا كبيرًا من التمويل الذي وصل قد جرى تحويله من قبل بعض القادة.
وأخيرًا، فإن درسًا مهمًا لليبيا من منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا يتمثل في أن ما يُسمّى «الإدماج الاقتصادي الأفقي» — في شكل ترتيبات لتقاسم السلطة لا تقترن بحوكمة اقتصادية خاضعة للمساءلة — قد يزرع بذور الانهيار الاقتصادي على المديين المتوسط والطويل.
ففي حالة لبنان، أعاد اتفاق الطائف لعام 1989 موازنة القوة الاقتصادية والسياسية أفقيًا بين النخب الطائفية وحلفائها، لكن «الإدماج العمودي» — الذي يتجاوز النخب ليشمل قواعدهم في عموم المجتمع — لم يُسعَ إليه بجدية. ونتيجة لذلك، أدى هذا التوزيع إلى ترسيخ الزبائنية في صنع القرار الاقتصادي، إذ تحولت الوزارات في كثير من الأحيان إلى إقطاعات للنخب السياسية، ما سهّل الفساد وعدم الكفاءة بدلًا من تعزيز التعافي الاقتصادي الوطني.
وبحلول أواخر العقد الثاني من الألفية، أصبحت نسبة الدين إلى الناتج المحلي الإجمالي في لبنان من بين الأعلى عالميًا، ما أدى إلى عدم استقرار مالي وانهيار اقتصادي في عامي 2019–2020. وبعبارة أخرى، فإن السياسات ذاتها التي صُممت لتحقيق الاستقرار الاقتصادي بعد حرب 1975–1990 أسهمت في خلق ظروف الأزمة المالية بعد عقود.
وتبدو قصة مماثلة في العراق، حيث قوض الفساد المشرعن سياسيًا الحوكمة وطرح عوائق كبيرة أمام الإصلاح. فقد سمح استغلال نظام «الدرجات الخاصة» (al-darajat al-khasa) — الذي تتنافس بموجبه الأحزاب السياسية على تعيين موالين لها في المناصب العليا للخدمة المدنية — لبعض المعيّنين، المحميين برعاتهم السياسيين، بالتحكم في توزيع الموارد داخل الوزارات ومؤسسات الدولة، وتحويل الأموال لصالح الأحزاب التي ينتمون إليها.
وقد ضاعت مليارات الدولارات بسبب عدم الكفاءة والاحتيال على هذا النحو، ما حدّ من أثر برامج إعادة الإعمار. كما اندلعت احتجاجات متكررة على الأوضاع الاقتصادية والبطالة والفساد، في دلالة على أن الأحكام الاقتصادية للسلام في العراق فشلت إلى حد كبير في تحقيق نمو شامل أو استقرار.
وخلاصة القول، تُظهر الأمثلة الواردة في هذا الفصل أن نجاح المكونات الاقتصادية في اتفاقيات السلام يعتمد على وجود ضغوط خارجية موازِنة، والتزام طويل الأمد، ومؤسسات قوية قادرة على توليد منافع ملموسة للسكان. وبدون هذه العوامل، فإن حتى السياسات الاقتصادية المصممة بعناية قد تتعرض للتقويض، ما يؤدي إلى تجدد عدم الاستقرار.
***
تيم إيتون زميل بحثي أول في برنامج الشرق الأوسط وشمال أفريقيا في تشاتام هاوس. يتركز بحثه على الاقتصاد السياسي للصراع في منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا، وعلى الاقتصاد السياسي للصراع الليبي على وجه الخصوص.
____________
